CE&I – Capitalismo, Empresa e Individuo
The Entrepreneurial STATE. Debunking Public vs Private Sector Myths.
Mariana Mazzucato – Public Affairs – 2015
Traducción y Comentario: Miguel A. Pero – Noviembre 2015
Comentario
El texto despliega y desarrolla una visión del Estado que va mucho más allá de un pensamiento de raigambre Keynesiana, respecto a un Estado nivelador del campo de juego, corrector de las fallas del mercado y de un impacto contracíclico, y cuyo rol en lo que respecta a la invención e innovación tecnológica se limita a una “creación de las condiciones” para que el sector privado sea el impulsor, protagonista y ejecutor de las revoluciones e irrupciones tecnológicas. Desde el punto de vista del autor o autora (Mariana Mazzucato) el Estado debe asumir un rol de emprendedor, orientado por una visión y metas estratégicas que predefinen una dirección determinada en cuanto a la orientación de los recursos para la innovación. El Estado, no sólo facilita, sino que tiene un papel de líder en la creación y moldeo de los mercados. Su participación se extiende a todo el proceso de innovación, más allá del indiscutido y normalmente esperado rol de financista de las etapas tempranas de elevado riesgo, abarcando también las etapas de desarrollo, producción y comercialización. A no anticipar, no se está proponiendo una economía planificada ni estatista (Régimen Comunista), sino estableciendo que, en la visión y rol del Estado como emprendedor, éste podría asumir más papeles en el proceso todo de innovación y consecuentemente ser acreedor y receptor de las pertinentes ganancias y retornos derivados de los productos y servicios resultantes de la innovación tecnológica.
Para la autora, en la actualidad existe una socialización de los riesgos y una privatización de las ganancias. El estado hace el fondeo ya en forma directa o indirecta de las etapas iniciales de la innovación tecnológica, etapas que se caracterizan por una incertidumbre de tipo Knightiana (F. Knight) con elevada probabilidad de fracaso, obvio con recursos que son de los contribuyentes, esto es la socialización de los riesgos y no participa de los retornos o ganancias que son capturados por el sector privado (empresas) que entra en el proceso luego que se le ha quitado el riesgo inherente y cuando las perspectivas y potencial de la tecnología son más que evidentes. Esta desconexión riesgo-recompensa que contraría el principio o lógica que, quién corre con el mayor riesgo debería recibir el mayor retorno, según la autora se verifica en casi todos los campos de la innovación tecnológica, sobre todo en los más recientes de Internet, Telecomunicaciones, Biotecnología, Nanotecnología, Tecnologías Limpias. Se dedica todo un capítulo a ilustrar y explicar como Apple y sus innovaciones disruptoras, iPod, iPad, iPhone, tuvieron origen en investigaciones y fondeo por parte del Estado y sus agencias de las tecnologías de base que Apple, con su particular capacidad de integración, diseño y comercialización capitalizó con enormes ganancias de las cuales una porción ínfima se participó al Estado benefactor y la sociedad, ya sea en forma de salarios a empleados o impuestos tributados.
A partir de la concepción que el proceso de innovación tecnológica es un esfuerzo colectivo, un ecosistema en que participan una diversidad (red) de actores, Estado, Capitalistas de Riesgos, Organismos e Instituciones de Investigación públicos y privados, Organizaciones no lucrativas y empresas privadas, es decir participan el sector público, privado y la sociedad civil, es necesario que. a fin que la innovación tecnológica impulse un crecimiento económico inteligente, pero al mismo tiempo, estable, sostenible, inclusivo y equitativo, a través de una objetiva identificación de los actores participantes, del rol y riesgo que asumen cada uno de ellos, un equilibrio del nexus riesgo-recompensa, una perspectiva del Estado como un emprendedor, con visión, metas y organización dinámica y actuando proactivamente en el liderazgo del proceso de innovación tecnológica. En suma, sugiere la autora una conjunción sinérgica de pensamiento Keynesiano y Schumpeteriano, en que el Estado no sólo interviene, nivela, facilita, corrige, impulsa, sino que es protagonista de la destrucción creativa originada en la irrupción de nuevas invenciones e innovaciones tecnológicas.
El texto puede ser relevante a los interesados en el estudio del proceso de innovación tecnológica, los actores participantes y el rol que les compete así como ecuánime distribución de los retornos resultantes. Trata de ofrecer una perspectiva más equilibrada que la difundida creencia que el sector privado es el protagonista determinante de las revoluciones tecnológicas y que el Estado dado su clásica (así percibida) falla en la selección de ganadores, debe limitarse a un rol de facilitación y corrección de fallas del mercado.
Estructura del Texto (traducido de la Introducción)
Cap. 01 (From Crisis Ideology to the Division of Innovative Labour) comienza confrontando la imagen popular del estado como una máquina burocrática con una imagen diferente del Estado como un tomador de riesgos líder. En vez de entender la asunción de riesgos por el Estado a través de los usuales lentes de “fallas del mercado”-con el Estado actuando como un parche o venda inerte de áreas no servidas por el mercado- se introduce el concepto de la asunción de riesgos como emprendedor. El Estado no “quita el riesgo” (de-risk) como si tuviera una varita mágica que hace desaparecer el riesgo. Asume riesgos, creando y moldeando nuevos mercados. El hecho que los economistas no tengan palabras o términos para este rol ha limitado nuestra comprensión de lo que el Estado ha hecho en el pasado-en áreas como Silicon Valley-y el rol que puede jugar en el futuro, en áreas como la “revolución verde”.
Cap. 02 (Technology, Innovation and Growth) proporciona antecedentes y fundamentos a la discusión observando cómo los economistas entienden el rol de la innovación y la tecnología en el crecimiento económico. Mientras que hace una generación, el avance tecnológico era visto en los modelos económicos como algo que era dado externamente, ahora hay una extensa literatura que muestra que es la tasa-y la dirección- de la innovación lo que realmente impulsa la capacidad de las economías para crecer. El capítulo yuxtapone dos marcos muy diferentes para comprender el rol del Estado en el crecimiento impulsado por la innovación-ambos planteados o enmarcados en términos de diferentes tipos de “fallas” que el Estado corrige. El primero, es el enfoque de “fallas del mercado”, en el que el Estado simplemente remedia la cuña entre los retornos privados y sociales. El segundo es el enfoque de “sistemas de innovación”, que mira al gasto en I&D (R&D) de una manera más holística, como parte de un sistema en el que el conocimiento no sólo se produce sino que también se difunde a través de una economía. Pero, aún en este segundo enfoque, el Estado principalmente soluciona fallas, esta vez, “fallas del sistema”, siendo la conclusión que se “facilita la innovación” mediante la “creación de las condiciones” para ello. Estos marcos, han proporcionado la justificación para un creciente gasto del Estado en innovación, mientras que al mismo tiempo-debido a la falta de atención sobre el Estado como un tomador de riesgos líder-han permitido que sobrevivan ciertos mitos. Estos mitos describen la relación entre innovación y crecimiento; el rol de las empresas pequeñas y medianas (PYMEs); el significado de las patentes en la economía del conocimiento; el grado en que el capitalismo de riesgo o aventura (venture capital) es amante del riesgo; y el grado en que la inversión en innovación en sensible a recortes o deducciones impositivas de diferente tipo.
Cap. 03 (Risk-Taking State: From “De-risking” to “Bring It On!”) presenta una perspectiva diferente, de un Estado emprendedor actuando como un tomador de riesgo líder y un moldeador de mercados. Esta no es un sustituto de las perspectivas expuestas en los otros marcos o modelos, sino un complemento, y uno que, al ser ignorado, ha causado u originado políticas que, informadas por el enfoque de “fallas, han sido limitadas en su naturaleza y con frecuencia con un impulso ideológico. Se proporcionan ejemplos de la industria farmacéutica-en que las nuevas drogas y fármacos más revolucionarios son producidos principalmente con fondos públicos y no privados. También examino (la autora) la forma en que el capitalismo de aventura o de riesgo (venture capital) ha “surfeado” la ola de las inversiones del Estado en biotecnología.
Cap. 04 (The US Entrepreneurial State) ejemplifica los puntos clave del “Estado emprendedor” con foco en la historia reciente de la política industrial de los Estados Unidos y muestra que a pesar de las percepciones comunes, el Estado de U.S.A ha sido extremadamente proactivo y emprendedor en el desarrollo y comercialización de las nuevas tecnologías. El emprendedorismo por el Estado puede tomar varias formas. Cuatro ejemplos-la creación de DARPA (Defense Advance Research Projects Agency), el programa SBIR (Small Business Research), el Orphan Drug Act de 1983 y desarrollos recientes en nanotecnología-son usados para ilustrar este punto. Se construye sobre la noción de “Estado de Desarrollo” (Developmental State, Block 2008; Chang 2008; Johnson 1982) avanzando adicionalmente con foco en el tipo de riesgo que el sector público ha estado dispuesto a absorber y asumir.
Cap. 05 (The State behind the iPhone). Mientras que los caps. 03 y 04, miran a los sectores, el Cap. 05, se enfoca en la historia de una compañía particular-Apple-una compañía que con frecuencia se usa para alabar el poder del mercado y el genio de los “creadores de garaje” (garaje tinkerers): el poder de la “destrucción creativa” Schumpeteriana. Yo, (la autora) doy vuelta esta noción de pies a cabeza. Apple está lejos de ser un producto solamente de las fuerzas del “mercado”. Su éxito ha sido altamente dependiente de la paciente financiación o fondeo público, la que recibió en su etapa temprana y las tecnologías detrás de todos sus productos fondeadas principal, sino exclusivamente por el Estado. Además de las tecnologías de comunicación (discutidas en el Cap.04), el iPhone es inteligente (smart) debido a características como Internet, GPS, un pantalla de tacto y el último y nuevo asistente personal activado por voz (SIRI). Si bien Steve Jobs, fue sin duda un genio inspirador, digno de elogio, el hecho que el impero iPhone/iPad se construyó sobre estas tecnologías fondeadas por el Estado proporciona una reseña por lejos más exacta del cambio tecnológico y económico que lo que se ofrece por las discusiones mainstream. Dado el rol crítico del Estado en facilitar compañías como Apple, es especialmente curioso que el debate alrededor de la evitación de impuestos por Apple haya tendido a dejar de lado este hecho. Apple, debe pagar impuestos no solo porque es lo correcto, sino porque es el ejemplo último de una compañía que requiere del bolsillo público para ser grande y suficientemente amante del riesgo para continuar haciendo las inversiones que más tarde serán capitalizadas por emprendedores como Jobs.
Cap. 06 (Pushing vs. Nudging the Green Industrial Revolution) trata de la siguiente “gran cosa” después de Internet: la revolución verde, que hoy todavía es liderada por el Estado, como lo fue la revolución de la tecnología de información (IT). En 2012, China anunció su plan de producir 1.000 GWs de energía eólica para 2050. Eso sería aproximadamente igual a reemplazar con turbinas de viento toda la infraestructura eléctrica existente de USA. Son los USA y Europa todavía capaces de soñar tan en grande? Parece que no. En muchos países se le pide al Estado que se siente atrás y que simplemente “subsidie” o incentive las inversiones para el sector privado. De esa manera fallamos en la construcción de visiones del futuro similares a las que dos décadas atrás resultaron en la masiva difusión de Internet. El capítulo trata de qué países en el mundo están liderando con una visión verde y el rol de sus Estados –y la financiación “paciente” ofrecida por bancos estatales de desarrollo- en la creación de las inversiones tempranas, riesgosas y “catalíticas” necesarias para que ello suceda.
Cap. 07 (Wind and Solar Power: Government Success Stories and Technology in Crisis) se enfoca en el rol del Estado “emprendedor”, tomador de riesgo en el lanzamiento de tecnologías limpias específicas, en este caso turbinas de viento y paneles solares fotovoltaicos (PV). Fue el fondeo del Estado y el trabajo de agencias estatales particulares lo que proporcionó el fondeo temprano, de alto riesgo que significa el empuje inicial y el contexto institucional que pueda establecer estas importantes tecnologías. Mientras que el Cap. 05 enfatizaba el rol del Estado emprendedor USA en liderar la revolución IT así como en el establecimiento de los cimientos de la industria de biotecnología, este capítulo enfatiza el rol de la organización hermana de DARPA, o sea la ARPA-E (en el Departamento de Energía), en liderar la innovación en energía renovable y el rol de países como Alemania, Dinamarca y China en dirigir la revolución verde a medida que se desparrama en más economías.
Los Cap. 08 (Risks and Rewards: From Rotten Apples to Symbiotic Ecosystems) y 09 (Socialization of Risk and Privatization of Rewards: Can the Entrepreneurial State Eat Its Cake Too?) argumentan que una vez aceptado el rol del Estado como tomador de riesgo líder-más allá del usual enfoque de “fijación del mercado” o “creación de condiciones”, surge la cuestión si este rol es representado en la relación riesgo-recompensa. En demasiados casos, las inversiones públicas han enriquecido a los individuos y sus compañías proporcionando poco retorno (directo e indirecto) a la economía o al Estado. Esto es más evidente en el caso de las empresas farmacéuticas, donde los fármacos y drogas financiados públicamente terminan siendo demasiado caros para los contribuyentes (que los financiaron). Es cierto también en el caso de IT, donde las activas inversiones de riesgo del Estado han fogoneado los beneficios privados, los que luego son protegidos y se evitan el pago de los impuestos a los gobiernos que los apoyaron. El Cap. 08 ilustra este punto enfocándose de nuevo en Apple. El Cap. 09 considera los puntos más generalmente, argumentando que en un período de grandes recortes para reducir los déficits presupuestarios, es más crítico que nunca involucrarse en una discusión sobre cómo puede el Estado asegurar que su asunción de riesgos obtenga un retorno directo, más allá de la imposición de fácil evitación (como lo propone Piketty [2013]). Precisamente, debido a que las inversiones del Estado son inciertas existe un elevado riesgo de fracaso o fallo. Pero cuando son exitosas, es ingenuo y peligroso permitir que todas las recompensas o retornos sean privatizados. Así, las críticas al sector financiero por lanzar la crisis económica actual, cosechando masivos retornos privados y después socializando el riesgo a través de los rescates es un rasgo general y poco popular del disfuncional capitalismo moderno, no debería convertirse en la norma.
El Cap. 10 (Conclusion) concluye reflexionando sobre cómo el argumento central en el texto-el Estado como un activo emprendedor, agente tomador de riesgos-es no siempre una realidad, sino una posibilidad que se devalúa con demasiada frecuencia. La “posibilidad “ sólo se concreta cuando se dan vuelta las suposiciones claves, desde cómo ve uno al Estado con sus propias organizaciones (alentando a los departamentos en el sector público a ser emprendedores incluyendo la necesidad de “aceptar” en vez de rechazar el fracaso), a la relación entre el Estado y los otros actores en el sistema de innovación (así, aceptándose a sí mismo como un agente más activo, habrá muchas más instancias en que el rol del Estado es menos “inducir” (nudging) e “incentivizar” y más “empujar”). La capacidad del estado para empujar y direccionar es dependiente de la clase de talento y experticia que es capaz de atraer. Y la ironía es que lo último es más que un problema en los países donde el Estado se sienta atrás, sólo “administrando” y no liderando con una visión dinámica. A menos que desafiemos los numerosos “mitos “ del desarrollo económico y abandonemos la perspectiva del rol del Estado, no podemos esperar atender los desafíos estructurales del siglo veintiuno o producir el cambio tecnológico y organizacional que necesitamos para un crecimiento de largo plazo sustentable y equitativo.
Tomado como un todo, el texto proporciona una plena comprensión de la centralidad del sector público en las actividades tomadoras de riesgo y cambio tecnológico radical, esencial para promover el crecimiento y desarrollo. Ofrece una descripción muy diferente del Estado a la que tienen los actuales hacedores de políticas económicas, que tienden a descalificar el rol del Estado de liderazgo en la innovación y producción. Desafía también la política industrial convencional, la que en forma indebida limita su alcance para iniciar y promover el cambio transformacional.
Lo que se necesita es una comprensión más plena de la división de la labor innovadora en el capitalismo (descripta en el Cap. 01) y el rol que ambos, sectores público y privado juegan en la creación, producción y difusión de las innovaciones. El texto hace foco en la innovación, no porque es la única o más importante cosa en la que puede invertir el Estado El rol del Estado en garantizar los derechos humanos básicos para todos los ciudadanos-desde la atención de la salud a la educación pública- asi como también la creación de la necesaria infraestructura, y el sistema legal y judicial que permita a la economía funcionar adecuadamente son actividades iguales sino más importantes. El foco sobre la innovación se debe en parte al hecho que es un punto de discusión en que con más frecuencia se ataca al Estado por su rol. Mientras que el rol del sector privado ha sido típicamente ensalzado o elogiado, por el contrario el rol del sector público ha sido devaluado, descalificado, disminuido. Con frecuencia el estado se ve enredado como si el problema es invertir en nueva tecnología o mejorar la función del mercado. Entonces, un aspecto clave del desafío es rebalancear nuestra comprensión de cómo funciona realmente la economía. Una vez hecho eso, podemos empezar a formular los tipos de política que funcionan, más que reproducir estereotipos e imágenes que sólo sirven a fines ideológicos.
Miguel A. Pero
Noviembre 2015
